Resumo: Gerenciar um município é uma responsabilidade que deve ser pensada sob diversas óticas, inclusive a tributária, pois o dinheiro arrecadado precisa retornar como financiamento das necessidades dos contribuintes locais, afinal eles são os primeiros a visualizar a sua aplicação. Pensar na Política Tributária Municipal é visualizar através da gestão instrumentos que sejam compatíveis com esse objetivo, que permitam um equilíbrio entre a carga tributária municipal e os contribuintes, os anseios da sociedade e administrar os gastos públicos. Assim, este trabalho visa demonstrar através de levantamento bibliográfico e a pesquisa de natureza qualitativa como o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel pode ser um instrumento de aplicação da política tributária municipal em conjunto com uma gestão tributária capaz de equilibrar os setores econômicos e apresentar como essa espécie de tributo está ligada ao principio da capacidade econômica. Obteve-se como resultado que o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel é o imposto que financia os programas de governo devido a sua forma desvinculada de órgãos e é utilizado como instrumento de combate a desigualdade entre contribuintes, tributando com maiores alíquotas aqueles que têm condição de pagar valores mais altos e os não podem pagam conforme sua capacidade contributiva.

Palavras- Chave: Gestão; Tributo; IPTU; Capacidade Econômica; Municípios.

Abstract: Managing a municipality is a responsibility that must be thought of from different perspectives, including tax, as the money collected needs to return to finance the needs of local taxpayers, after all they are the first to visualize its application. Thinking about the Municipal Tax Policy is to visualize, through management, instruments that are compatible with this objective, that allow a balance between the municipal tax burden and the taxpayers, the aspirations of society and manage public expenses. Thus, this work aims to demonstrate, through bibliographical survey and research of a qualitative nature, how the progressive IPTU due to the value of the property can be an instrument of application of the municipal tax policy in conjunction with a tax management capable of balancing the economic sectors and presenting how this kind of tribute is linked to the principle of economic capacity. As a result, the progressive IPTU based on the value of the property is the tax that finances government programs due to its independent form and is used as an instrument to combat inequality between taxpayers, taxing those who have higher rates with higher rates. condition to pay higher amounts and those who cannot pay according to their contributory capacity.

Keywords: Management; Tribute; IPTU; Economic Capacity; Counties.

SUMÁRIO: Introdução. 1. A Gestão Tributária E A Política Tributária Aplicadas Aos Municípios. 2. Imposto Predial E Territorial Urbano: Conceituação, Progressividade E Aspectos Atualizados. 3. Imposto Predial E Territorial Urbano: Conceituação, Progressividade E Aspectos Atualizados.

Introdução

Os municípios são entes federativos com características próprias. É através dos municípios que o Estado – enquanto figura garantidora do efetivo cumprimento de direitos contidos na Constituição Federal - pode executar uma série de benefícios para a população e esta, por sua vez, pode ver na prática essa realização, pois é através da sociedade local residente nos municípios que o brasileiro consegue ser alvo das políticas públicas e direitos.

A gestão tributária deve se pautar na busca de melhoria de vida a sociedade local, criando estratégias e coordenando uma política tributária municipal que condiga com a realidade, permitindo que haja igualdade real entre os moradores, garantindo o acesso a seus direitos e custeando os gastos que a administração municipal exige, conforme preconiza os fundamentos em que nascem o Estado Democrático de Direito na sociedade brasileira. Assim, o município precisa de instrumentos jurídicos que possam contribuir com igualdade entre os contribuintes e o financiamento das necessidades públicas local.

Diante disso, destaca-se o Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU - por ser um tributo municipal como instrumento de efetivação da política tributária municipal, principalmente quando analisado com sua progressividade em razão do valor do imóvel o que nos permite ponderar sobre o princípio da capacidade econômica. Neste sentido, indaga-se: como se dá gestão tributária nos Municípios brasileiros com a utilização dos instrumentos da política tributária como o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel em cotejo ao princípio da capacidade econômica?

Para tal, este estudo possui como objetivo geral analisar o Imposto Predial e Territorial Urbano, na sua modalidade progressiva em razão do imóvel, como instrumento da Política Tributária Municipal sob a ótica do princípio da capacidade econômica. Possui, ainda, como objetivos específicos: Conhecer a gestão tributária e a política tributária aplicadas aos Municípios brasileiros; Compreender as nuances do Imposto Predial e Territorial Urbano por meio de estudos doutrinários relevantes e Analisar como o Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo em razão do valor do imóvel como instrumento da política tributária municipal e o princípio da capacidade econômica.

Foi-se utilizada à metodologia de natureza qualitativa, por meio do uso de levantamento de dados disponíveis, doutrinas e estudos acerca do tema tendo como base a revisão da literatura cujo objetivo é buscar respostas para o problema levantado. Com os resultados obtidos, realizou-se uma comparação de dados em sincronia com os objetivos gerais e específicos já estipulados juntamente com a hipótese definida.

Este estudo, por meio do aporte teórico que o fundamenta, persegue a hipótese de que o Imposto sobre propriedade Predial e Territorial Urbano é um instrumento efetivo dos objetivos da política tributária aos Municípios, servindo em sua progressividade em razão do valor do imóvel como meio de igualdade entre os contribuintes colaborando com o princípio da capacidade econômica e os fundamentos elencados na Constituição Federal de 1988, precisamente em seu artigo 1º.

Assim, este estudo possui três seções intituladas com os seguintes títulos: 1. A gestão tributária e a política tributária aplicadas aos Municípios; 2. O imposto predial e territorial urbano: conceituação, espécies e aspectos atualizados e 3. O imposto predial e territorial urbano progressivo em razão do valor do imóvel como instrumento da política tributária municipal e o princípio da capacidade econômica.

Na primeira seção deste estudo, conheceu-se o que venha a ser a gestão tributária e a política tributária aplica aos Municípios brasileiros, por meio de uma abordagem clara e objetiva e com o uso de doutrinas jurídicas que fundamentem o estudo, demonstrando a importância do uso da política tributária para a gestão executiva municipal. Além disso, demonstrou-se as peculiaridades quanto a competência dos Municípios, por meio da explicação do tipo da federação instituído pela Constituição Federal.

Por sua vez, na segunda seção, compreendeu-se o Imposto Predial e Territorial Urbano, por meio do conhecimento da sua conceituação, apresentação de suas espécies e seus  aspectos atualizados quanto ao entendimento de tribunais, com a abordagem objetiva e escrita fluída, apresentando como esse imposto está presente no ordenamento jurídico nacional como imposto na organização tributária municipal.

Na terceira seção, analisou-se o Imposto sobre propriedade Predial e Territorial Urbano, na sua modalidade progressiva em razão do valor do imóvel como instrumento da política tributária municipal e a sua aplicação com o princípio da capacidade econômica, demonstrando seus impactos jurídicos e sociais quanto aos contribuintes, por meio do uso da escrita objetiva e fundamentada em doutrinas jurídicas.  

Por fim, confirmou-se a hipótese perseguida de q     eu o Imposto sobre propriedade Predial e Territorial Urbano é um instrumento efetivo dos objetivos da política tributária aos Municípios, servindo em sua progressividade em razão do valor do imóvel como meio de igualdade entre os contribuintes colaborando com o princípio da capacidade econômica e os fundamentos elencados na Constituição Federal de 1988, precisamente em seu artigo 1º, apresentando respostas ao problema levantado.

1. A Gestão Tributária E A Política Tributária Aplicadas Aos Municípios

Os Municípios, para o Direito Tributário, possuem capacidade tributária autônoma conferida pela Constituição Federal de 1988. O legislador constituinte analisou os Municípios como entes federativos dotados de autonomia e organização própria, sendo este capaz de gerir seus próprios conflitos e reger a harmonia de aplicação de recursos no que lhe cabem, permitindo-lhes a capacidade de arrecadação individual dos estados.

Diante disso, conforme tal importância conferida pela Constituição Federal, gerir as finanças municipais passou a ser uma tarefa que não visa apenas à arrecadação financeira, mas que tem como objetivo melhorar a vida e organização executiva da população local e da máquina pública, haja vista que os Municípios que compõe o Estado Brasileiro possuem essa peculiaridade. Bahia (2020, p. 418) afirma que:

De acordo com a Constituição Federal de 1988, os Municípios são pessoas jurídicas de direito público, possuem auto-organização, que lhes permite a elaboração de sua própria Lei Orgânica (manifestação legislativa, por meio do poder constituído atribuído à Câmara Municipal); possui governo identificado pelo Executivo e Legislativo (art. 29) – entretanto não dispõe de um Judiciário próprio, sendo os litígios dos quais faz parte levados a julgamento perante os Tribunais Estaduais – e também têm o seu quadro de servidores e serviços que devem respeitar aos arts. 37 a 41 da CF/88 (BAHIA, 2020, p. 418).  

Neste sentido, a forma da federação brasileira é conhecida como tricotômica onde se permite aos Municípios sejam reconhecidos como entes federativos atuantes na federação. Com o advento da Constituição Federal de 1988, verificou-se o fortalecimento da participação dos Municípios, como entes integrantes do Estado Brasileiro, por meio do incremento de suas receitas tributárias e da distribuição das competências que o desenvolve tributariamente. Afirma Biancato (2021, p. 10):

A Constituição Federal de 1988 dispõe acerca da competência tributária municipal, especificamente, em dois dispositivos: o artigo 30, III, e artigo 156. O primeiro viabiliza a instituição e arrecadação de tributos pelo Município desde que sejam de sua competência. Já o segundo artigo nos ensina quais são esses tributos. Ao analisar o texto constitucional (artigo 156), podemos verificar que são três os impostos municipais referidos: IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana; ITBI – Imposto sobre a transmissão de bens imóveis; e ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza (BIANCATO, 2021, p. 10).

Logo, esses recursos financeiros são de grande valia para o funcionalismo público, financiando as melhorias necessárias para o Município e, consequentemente, angaria meios capazes de satisfazer os anseios da sociedade local. É importante ressaltar que aos Municípios, a competência tributária se faz permitindo que legislem sobre direito financeiro, tributário e até orçamento. Afirma Leite (2019, p. 80) que:

É certo que, diante da ampla autonomia que lhes foi conferida pela atual Constituição, os Municípios legislam sobre direito financeiro, tributário e orçamento, nos estritos lindes das diretrizes nacionais e regionais, mas daí não se conclui que há competência concorrente com os Estado e União. É que, pela redação do §3º do art. 24 da CF, não cabe legislação suplementar municipal com conteúdo de normas gerais no âmbito da competência concorrente, pois que essas somente poderão ser ou federais ou estaduais. Em direito financeiro, bem como nos demais ramos versados no artigo 24 da CF/88, a competência municipal não é autônoma. Somente pode ser exercida se houver sido editada uma prévia lei federal ou estadual, que então será suplementada. E mais, a expressão “no que couber”, contida no inciso II do art. 30 da CF, leva à conclusão de que há casos em que cabe o exercício da competência suplementar pelos Municípios e outros em que não cabe o exercício de competência suplementar (LEITE, 2019, p. 80).

Logo, os Municípios ganham destaque na organização e estrutura dotadas de autonomias para gerir seu cotidiano, além disso, ganha formas de subsistência que os permitem a garantia da prestação dos serviços públicos que atingem diretamente a população local. Por isso, diante das circunstâncias que fortalecem a sua estrutura organizacional e direciona a aplicação dos recursos, se faz importante que o Poder Executivo Municipal possa atuar em uma gestão tributária capaz de colaborar para tal.

Assim, a gestão tributária é conceituada como um conjunto de ações que visam desde a formulação, planejamento, coordenação até a avaliação e execução da política tributária municipal. Sua importância se dá na possibilidade de melhor gestão dos tributos arrecadados aos cofres municipais, visando sempre à possibilidade de aplicação correta desses recursos para que possam retornar a sociedade local de forma eficiente.

Por essa razão, se faz necessário que esta gestão seja organizada em unidades devidamente estruturadas a ponto de satisfazer a demanda de cada município e permitir um melhor monitoramento de suas atividades. Nesta unidade de gestão tributária cujas características próprias são oriundas de uma atividade especifica, a divisão se dá entre as principais atividades que consistem em bases para a melhor execução da política tributária municipal, a qual é o objetivo maior da gestão tributária.

Essas atividades são baseadas em uma estrutura funcional.  HOMSY (2011, p. 103) nos narra quais são os elementos que compõe essas atividades da unidade de gestão: “A estrutura funcional é, geralmente, composta das seguintes atividades: Normatização, Lançamento; Fiscalização; Arrecadação e Informações Econômico-Fiscais”, que em razão da necessidade de obtenção de receitas permite trabalhar como uma unidade regida por atividades que conduzem o processo de gestão tributária. De semelhante modo, define as atribuições de cada atividade norteadora:

Normatização, incumbida da elaboração de normas sobre os procedimentos tributários, aplicação da legislação tributária, contencioso fiscal e consultas; Lançamentos, reconhece os direitos sobre os valores recebíveis de natureza tributária; Fiscalização, dedicada ao planejamento e programação das atividades de fiscalização, aperfeiçoamento das técnicas de fiscalização, auditorias e controles fiscais; Arrecadação, responsável pela previsão da receita fiscal, aperfeiçoamento das técnicas de arrecadação, controle dos lançamentos de créditos tributários, controle dos devedores tributários, controle dos agentes arrecadadores e cobrança administrativa; Informações Econômico-Fiscal, que incluem a programação, registro e armazenamento de dados e informações econômico-fiscais, controle dos cadastros de contribuintes e de documentos fiscais (HOMSY, 2011, p. 104 ) .

Assim, pode-se compreender que esta unidade de gestão é eficiente no momento que pauta suas atividades em ramos norteadores do sistema tributário, podendo inclusive, executá-lo na esfera municipal através de gestão centrada nas atividades desenvolvidas. Além de permitir que haja uma melhor distribuição de pessoal para cada setor responsável por uma tarefa específica, facilita o controle de pessoas e de tarefas cujo fim é gestão eficaz e eficiente.

Vale ressalvar que cada Município é livre para determinar sua melhor forma de gestão tributária, haja vista que há uma grande diferença de condições econômicas e de arrecadação em relação à quantidade de habitantes e peculiaridades locais, não sendo possível fixar um único critério de análise dessa gestão. Ou seja, os critérios de avaliação dessa administração tributária, os quais visam expor pontos negativos e positivos, não seguem uma regra geral podendo ser diferenciados de acordo com a necessidade de cada município.

Logo, pode-se avaliar que a gestão tributária municipal atua como uma unidade autônoma capaz de permitir que o gestor – chefe do poder executivo municipal - tenha a capacidade de gerir os assuntos tributários que são delegados na legislação tributária aos Municípios, bem como a aplicação da política tributária municipal de modo a permitir que esses processos sejam ágeis e eficazes.

Delimitadas as linhas gerais sobre a gestão tributária competente aos Municípios, é necessário explanar sobre a política tributária municipal. A política tributária, em um sentido mais amplo, faz parte do que se chama de política econômica do governo, a qual juntamente com outras políticas, trabalha em conjunto para uma melhor administração por parte do gestor municipal visando o bem estar coletivo e uma melhor resposta aos anseios dos contribuintes, bem como um melhor emprego dos recursos captados com a arrecadação municipal.

Conceitua HOMSY (2011, p. 17) que a política tributária “engloba o conjunto de ações cujo principal objetivo é reduzir os desequilíbrios de renda entre pessoas, setores econômicos e regiões e arrecadar recursos destinados ao financiamento dos gastos públicos”. Esta política compõe um dos instrumentos disponíveis para uma melhor atuação em face aos desequilíbrios de setores muito sentidos entre o valor de produtos e os salários recebidos pelos trabalhadores.

Essa função denominada estabilizadora possui uma atuação generalizada em todos os setores da sociedade local – se aplicarmos aos municípios. Isto é, trabalha em todas as estratificações da sociedade, da população, do território, dos setores produtivos sem tomar como base as especificidades das pessoas, empresas, regiões, sendo uma forma de combate da desigualdade.

Mas, a política tributária municipal atua com nortes jurídicos e muito bem delimitados. São instrumentos já existentes no sistema nacional tributário, os quais podem ser aplicados nessa forma de atuação visando combater a desigualdade entre classes sociais. Os tributos sejam eles de várias competências e espécies são instrumentos da política tributária em vários entes federativos.

A regência financeira dos Municípios são consolidados em seus Códigos Tributários Municipais que prevêem os tributos e impostos que precisam adentrar aos cofres públicos de cada ente federativo, repartindo as competências constitucionais e assegurando o bom desenvolvimento organizacional no peculiar tipo de federação, o qual confere aos Municípios uma existência de autogestão.

Por esta razão, os Municípios precisam atuar nas questões tributárias e financeiras com maior rapidez e prudência, para que cada vez mais a modernização atihja as formas de atuação municipal em benefício dos contribuintes locais. Sob o prisma da Constituição Cidadã, a gestão tributária aplicada aos Municípios demonstra a preocupação em fazer valer os direitos e garantias constitucionais a todos os cidadãos em face a atuação Estatal, ainda que seja em âmbito municipal.

Com um maior aproveitamento das finanças locais, há a geração de uma cultura de eficiência nas instituições que fazem parte da administração municipal, ao passo que se torna menos dependente dos repasses de outros entes federativos, demonstrando a capacidade de gestão e autogoverno necessário e que compactua com cada estilo de administração e anseios próprios, fazendo da gestão tributária municipal um assunto importante e atual para a sociedade como um todo.

Precisamente nos Municípios, os impostos são formas de arrecadação a qual cumpre com o objetivo final da política tributária, ou seja, reduzir os desequilíbrios e arrecadar recursos para o financiamento dos gastos públicos do referido Município, ao passo que este não necessita mais aguardar apenas por repasses estaduais para promover a movimentação da maquina estatal.

Assim, identificar os instrumentos no ordenamento jurídico e os aplicar são formas de contribuir com o objetivo central da política tributária municipal além de ser uma prática eficaz de gestão tributária, colaborando com o desenvolvimento do Município que passa no momento que coloca em prática o uso desses instrumentos, a se tornar independente das receitas oriundas de aprovação em orçamento e enviadas por outros entes da federação.

2. Imposto Predial E Territorial Urbano: Conceituação, Progressividade E Aspectos Atualizados

O Imposto Predial e Territorial Urbano – também conhecido como IPTU – se trata de um imposto de competência dos Municípios cujo objetivo é a arrecadação de meios financeiros para custear a organização urbana das cidades. Esse imposto recai sobre as propriedades prediais e territoriais urbana, possuindo como o fato gerador a própria propriedade. Pode-se dizer que este tributo é o principal nos orçamentos municipais. Está regulamentado na Constituição, precisamente no artigo 156 e nos artigos 32 ao 34 do Código Tributário Nacional que rege o Sistema Tributário Nacional:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Neste sentido, pode-se compreender que o Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – é o “único imposto sobre a propriedade cuja instituição e cobrança é atribuída aos Municípios” (FERRAGUT, 2019), conforme o artigo 156 da Constituição Federal de 1988,  pelo fato da própria legislação afirmar tal competência permitindo que a esses entes englobem em seus orçamentos as receitas oriundas do recolhimento deste instituto.

Assim, além de pertencer juridicamente aos Municípios, o texto legal ainda os requisitos para sua cobrança e delimita tais atributos. A cobrança é instituída sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse do bem imóvel, localizado na zona urbana do Município. Esta zona urbana, compreendida como aquela que possui benfeitorias e acesso a serviços públicos ofertados pelo Poder Público, também é considerada para fins de cobrança do referido imposto, por se tratar de recair o fato gerador sobre a propriedade urbana.

Há critérios doutrinários para regra-matriz de incidência do IPTU: material, espacial, temporal, pessoal e quantitativo.  O critério material se resume na propriedade do bem imóvel, pois é necessário que haja o “proprietário, ter o domínio útil ou ser possuidor de imóvel” (PONTALTI, 2020, p. 590). Já o critério espacial foi definido pelo próprio texto legal haja vista que a lei confere aos Municípios tal prerrogativa. A ideia central do CTN com essa competência “foi resolver o conflito de competência entre o ITR e o IPTU segundo o critério da localização: imóveis localizados na zona rural sofreriam a incidência do ITR; imóveis localizados na zona urbana do IPTU” (PONTALTI, 2020, p. 591).

Já o critério temporal, as “leis municipais estabelecem como critério temporal do IPTU o dia 1º de janeiro de cada ano” (PONTALTI, 2020, p. 592). De semelhante modo, o critério pessoal trata do sujeito ativo da relação tributária do referido imposto, considera-se "o Município em que o imóvel se encontra localizado. Como sujeito passivo, na qualidade de contribuintes, é possível à lei indicar o proprietário, titular do domínio útil ou seu possuidor” (PONTALTI, 2020, p. 593). Para o critério quantitativo, tem-se a base de calculo conforme o artigo 33 do Código Tributário Nacional:

Art. 33. A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.

Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Neste sentido, o critério quantitativo se pauta na base de cálculo que para o IPTU é o valor venal, ou seja, no valor de preço e de venda do imóvel para computar o valor do referido imposto. Com isso, “a lei municipal leva em consideração na apuração do valor venal diversas circunstâncias, tais como a localização, o tamanho do imóvel, o valor de mercado, etc” (PONTALTI, 2020, p. 593), estabelecida através de alíquota na legislação municipal.

Delineadas as linhas introdutórias e basilares acerca do IPTU, tem-se a importância em compreender a sua progressividade. O IPTU é um dos impostos constante no Código Tributário Nacional e também na Constituição Federal de 1988 que pode ser progressivo em razão do valor do imóvel e do tempo, nos termos do artigo 156, I, §1º e artigo 182, §4º, II. A progressividade no tempo que recai sobre o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana está disposto no artigo 182, §4º, II da Constituição Federal de 1988 que assevera que:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo.

Diante do texto constitucional, a progressividade em razão do tempo faz parte da política de desenvolvimento urbano como um instrumento cujo objetivo é garantir o bem-estar dos habitantes locais e as funções sociais da cidade, permitindo que o Poder Público Municipal tenha ferramentas de desenvolvimento capazes de criar formas de solução de problemas de imóveis sem a sua devida destinação, dando a progressividade de aumento de alíquota do IPTU em razão do tempo. Reforça a ideia de destinação útil ao imóvel o Estatuto da Cidade – Lei 10.257 de 2001 – em seu artigo 7º:

Art. 7^o . Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5^o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5^o do art. 5^o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1^o . O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5^o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2^o . Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8^o.

§ 3^o . É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

Assim, a progressividade do IPTU em razão do tempo se demonstra como uma forma de sanção para os casos de falta de destinação de imóveis subutilizados localizados na zona urbana das cidades. A alíquota de progressão sofre majoração por cinco anos consecutivos até chegar à desapropriação do referido imóvel por descumprimento da obrigação de parcelamento, edificação ou utilização. Com isso, o uso deste tipo de progressão combate a ociosidade de imóveis atingindo diretamente a infraestrutura local.

Além disso, o IPTU pode ser progressivo também em razão de valor do imóvel que impacta diretamente no princípio da função social da propriedade instituída com a Constituição Federal de 1988, por meio da inauguração do Estado Democrático de Direito. O IPTU progressivo é uma das formas de intervenção do Estado na propriedade, garantindo por meio do plano diretor que determina o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado.

No IPTU progressivo em razão do valor do imóvel está relacionado com o princípio da capacidade contributiva do Direito Tributário, por meio do alcance da isonomia preconizada. Considerado como IPTU de progressividade fiscal, este tipo de progressividade surge com o advento da Emenda Constitucional 29/2000, a qual estipulou que o IPTU teria características de progressão, garantindo recursos para financiamentos de ações, tornando obrigatório a cobrança da progressividade em razão do valor do imóvel mediante a necessidade de arrecadação aos cofres públicos municipais.

Diante disso, a progressividade do IPTU satisfaz duas necessidades Municipais: a promoção do bem-estar social e coletivo por meio da destinação dos imóveis subutilizados e a arrecadação financeira das ações municipais de comando da gestão, por meio da utilização da progressividade fiscal e extrafiscal do referido imposto. Corrobora com esse entendimento estipulando a diferença das progressividades Morais (2022, p. 65):

A diferença entre a previsão constitucional do inciso I do art. 156, que estabelece a progressividade em razão do valor do imóvel, o inciso II do mesmo artigo e o II do §4º do art. 182, e não deixando de analisar também o art. 33 do Código Tributário Nacional, o qual estabelece o valor venal do imóvel como base de cálculo do imposto, se percebe que o legislador, na verdade, em um juízo de ponderação entre o principio da capacidade contributiva e a função social da propriedade, sobressaiu o segundo, na medida em que o instrumento utilizado para induzir ou coibir o exercício do direito de propriedade foi justamente a extrafiscalidade do IPTU (MORAIS, 2022, p. 65).

Diante disso, a adoção do IPTU progressivo pela municipalidade é obrigatória, pois uma vez descumpridas as obrigações destinadas às necessidades da funcionalidade municipal, pode a gestão executiva proceder a aplicação dos dois tipos de progressividade no ano fiscal da incidência do IPTU, não existindo a possibilidade de aplicação da discricionariedade do administrador municipal diante da situação existente.

Por esta razão, o Imposto sobre propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU – é um dos impostos municipais cuja função principal é a atuação na arrecadação aos cofres públicos municipais, ao passo que por meio desse imposto se tem a possibilidade de financiamento das necessidades da população local e atuação da gestão municipal. Em características funcionais o recolhimento do imposto é a importante pelos Municípios, pois são estes que conhecem da melhor forma a zona urbana em que estão localizados.

Não apenas isso, nos Municípios se tem a sociedade local e suas nuances, das quais apenas os governos que estão diretamente ligados saberão verificar e aplicar da melhor maneira possível as implementações e necessidades dessa população local. Por conhecer melhor a zona urbana que estão inseridos, os gestores municipais conseguem tornar as arrecadações dos IPTU em aplicações reais e visíveis, pois esse imposto financia as melhorias no Município, mesmo com o uso da progressividade em alguns casos.

Desta forma, com o uso da política tributária municipal, o IPTU seja ele em quaisquer da sua progressividade atuam em conjunto com a política tributária municipal na objetividade de arrecadação e manutenção da máquina pública dentro dos limites constitucionais e legais, como o Estatuto das Cidades, diante das necessidades básicas de atendimento a população local e seus anseios. Permite, portanto, que a organização urbanística municipal seja capaz de garantir o bem-estar coletivo e as suas funções sociais impostas a todas as propriedades constantes nos limites territoriais dos Municípios brasileiros por meio da atuação da arrecadação do IPTU. 

3. IPTU Progressivo Em Razão Do Valor Do Imóvel Como Instrumento Da Política Tributária Municipal E O Principio Da Capacidade Econômica

Com a Constituição de 1988, os Municípios se tornaram entes federativos autônomos e com características próprias. As características dos Municípios são essenciais para o reconhecimento necessário e a devida regulamentação de ordem jurídica, de modo que os municípios passem até a gozar de um sistema exclusivo de arrecadação tributária. BONAVIDES (2006, p. 347) fala sobre a importância constitucional dada aos Municípios:

“Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o principio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição do novo modelo implantado no pais com a carta de 1988, a qual impõe aos aplicadores de princípios e regras constitucionais uma visão hermenêutica muito mais larga e tocante à defesa e sustentação daquela garantida. (BONAVIDES, 2006, p. 347)”.

Diante disso, são estes os entes federativos mais próximos da realidade da sociedade. Logo, podemos compreender que são nos municípios que a política tributária – instrumento de governo – deve ser mais bem aplicada para que os contribuintes consigam visualizar a aplicação de suas contribuições. BRANCO (2016, p. 860) afirma que “é tido como definitivo para corroborar essa tese o artigo inaugural da Carta em vigor, em que se afirma que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”.

A gestão tributária municipal deve ser baseada em atividades pertinentes que possibilitem uma melhor interpretação e execução da política tributária em um Município através da arrecadação se possa financiar os gastos públicos. Mas, para tal, os Municípios possuem uma pequena fatia dessa carga tributários ficando apenas três impostos: IPTU, ISS[1], ITBI[2], os quais juntos compõem um total de mais de 5% da arrecadação do país cuja   atividade financeira está disposta na Constituição Federal e Código Tributário Nacional, onde as necessidades coletivas públicas serão custeadas pelas contribuições tributárias.

O IPTU regido pelo artigo 32 do CTN possui fundamental importância de tributar os bens imóveis localizados em áreas urbanas dos municípios, sendo responsável por uma boa parte das arrecadações municipais. Além disso, com o uso da progressividade de alíquotas para o contribuinte passa a ser um instrumento financeiro da política tributária municipal.  

Em subsunção dessa progressividade com a sua real finalidade se percebe que através da progressividade em razão do valor do imóvel, o IPTU é utilizado para efetiva prática da igualdade entre os contribuintes, podendo inclusive ser um instrumento de aplicação da política tributária municipal na sua árdua tarefa de executar a função estabilizadora do orçamento municipal.

A função estabilizadora faz parte das técnicas e administração orçamentária cuja finalidade é a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal e todos os seus mecanismos de controle e equilíbrio para as contas públicas diante dos gastos. O orçamento público é de suma importância para a manutenção e regimento do sistema financeiro do Município, pois por meio do que se arrecada também se tem as despesas que são oriundas das necessidades da população local, quem prestigia a gestão diretamente. Deodato (1952, p. 287) afirma que:

“O Orçamento é, na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da Economia Pública. É o espelho da vida do Estado e, pelas cifras, se conhecem os detalhes do seu progresso, da sua cultura e da sua civilização. Cada geração de homens públicos deixa impressa, nos Orçamentos estatais, a marca de suas tendências, o selo dos seus credos políticos, o estigma da sua ideologia. É fotografia do próprio Estado e o mais eficiente cartaz de sua propaganda, Tal seja ele, será uma alavanca de prosperidade ou uma arma para apressar a decadência do Estado (DEODATO, 1957, p. 287)”.

Desta forma, por meio do que entra e sai no orçamento público, especificamente no orçamento municipal, tem-se a possibilidade de desenvolvimento das estratégias da gestão executiva. Todavia, toda atuação da gestão municipal, principalmente, na esfera tributária, deve-se respeitar todos os princípios norteadores trazidos pela Constituição Federal de 1988, a qual prever que além dos ditames de organização estrutural, garante direitos universais.

Neste sentido, dá-se ênfase a organização e aplicação dos recursos, pois é de suma importância conhecer e compreender a destinação desses recursos sob pena de quaisquer modificações de suas finalidades a aplicação das sanções legais acerca das responsabilidades, seja elas de cunho fiscal como criminal, sobre possíveis concretizações de ilícitos, o que resguarda todos os direitos e garantias constitucionais na figura da posição do gestor.  Kiyoshi Harada (2005, p. 130) afirma que:

“Essa vedação traduz o princípio de que cabe ao governante, consagrado nas urnas, a responsabilidade de elaborar o seu plano de ação governamental promovendo o direcionamento de despesas públicas para setores reputados prioritários e dentro da plataforma de campanhas sob pena de faltar legitimidade para governar. Mas isso é tarefa para estadistas, que parece não mais existir. Na falta destes, a tendência é ir vinculando receitas públicas às mais diversas necessidades públicas a serem satisfeitas, de tal forma que a governança poderia até ser entregue a um computador (HARADA, 2005, p. 130).”

Diante disso, com o entendimento do autor, o IPTU por ser um imposto não se tem em sua lei de constituição uma destinação específica algo em que exclusivamente a verba desse tipo de imposto seja aplicada. Por esse motivo, os impostos não possuem vinculação a nenhum órgão, sendo de livre aplicação. Na organização municipal, o Poder Executivo Municipal possui recursos livres para sua aplicação, para os seus programas de governo e principalmente para delinear suas ideias políticas.

Se fosse vinculados a aplicação da renda arrecadada pelo IPTU não se tinha o seu uso em programas de governo nem tão pouco poderia ser usado como instrumento de política tributária, para gestão municipal. Portanto, é por meio da não vinculação de destinação que o IPTU patrocina as melhorias na gestão do Poder Executivo, bem como com o implemento dos seus programas de governo, respeitando inclusive a separação dos poderes.

Nesta perspectiva, além de melhoria dos financiamentos dos anseios populacionais e ser um instrumento de financiamento da política tributária municipal e governamental, o IPTU com o uso de sua progressividade compactua com o princípio da capacidade contributiva, por meio da majoração das alíquotas diante do valor venal dos imóveis, resguardando que entre os contribuintes tenha a devida igualdade nas suas condições de contribuição, respeitando o mínimo existencial que cada pessoa precisa ter.

O princípio da capacidade econômica, também conhecido como capacidade contributiva, prepondera que haja justiça entre os contribuintes, para que aqueles que são detentores de mais riquezas possam contribuir mais segundo as alíquotas e os que possuem pouca renda contribuam menos, afinal este princípio traduz uma busca por uma sociedade mais justa onde a maior tributação recaia sobre quem realmente pode custear. Conforme o entendimento de Pontalti (2020, p. 199-200):

“A capacidade contributiva determina que, ao criar uma norma tributária, a lei deve levar em consideração circunstâncias que efetivamente denotem a existência de capacidade econômica do contribuinte. É o que ocorre com o IPTU, cuja hipótese de incidência é ser proprietário de um imóvel urbano; ou então com o IPVA, cujo fato gerador é ser proprietário de veiculo automotor. Em ambas as hipóteses, a norma descreve situações que autorizam concluir pela existência de capacidade econômica por parte do contribuinte (PONTALTI, 2020, p. 199-200).” 

Logo, com a progressividade em razão do valor do imóvel, o contribuinte terá arcado com aquilo que realmente é de direito, pois se o mesmo teve condições financeiras de construir em zona urbana seu imóvel no valor delimitado, consequentemente o gestor municipal conseguirá compreender como a arrecadação está distribuída e onde há áreas que precisam de uma atenção maior das políticas públicas.

Assim, a progressividade do IPTU em razão ao valor do imóvel está relacionada ao princípio da capacidade econômica que tem reflexos na gestão tributária municipal. Para a política tributária municipal, a progressividade deste imposto abre a possibilidade da implantação de uma isonomia delineada nas linhas da Constituição Federal de 1988. Com essa progressividade fiscal atribuída a esse imposto, o gestor municipal tem a possibilidade de verificar essas alíquotas, sempre pautado nos requisitos disponibilizados para sua aplicação, mensurando a arrecadação e garantido a segurança a propriedade a todos. Essa possibilidade de igualdade entre os contribuinte é, inclusive, explicita na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 145, parágrafo primeiro:

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[...]

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.”

Logo, com as possibilidades de mudanças e amparo do texto constitucional, a equidade na capacidade contributiva se torna um desdobramento do princípio da igualdade preconizado na Constituição Federal por meio da aplicação tributária das alíquotas progressivas em razão do valor do imóvel. Isso significa que aqueles que demonstram por meio de melhorias de seus imóveis condições de arcar com tributos mais elevados serão alcançados ao passo que aqueles que não podem não terão que arcar com tributos maiores que sua condição de pagar.

Isso torna da progressividade do IPTU um mecanismo de igualdade. Há passividade de entendimento no que tange a possibilidade dessa progressividade, a exemplo o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, em sede de apelação cível, sobre a relatoria do Juiz Marco Aurélio Heinz, entendeu:

“APELAÇÃO CIVEL. AÇÃO DECLARATORIA CUMULADA COM RESTITUIÇÃO DE INDEBITO. IPTU. PROGRESSIVIDADE. LEGALIDADE. A partir da Emenda Constitucional n° 29/2000, o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel. Em razão disso, é legal o sistema de progressividade instituído pela Lei n° 461/2000, do Municio de Porto Alegre. Apelação Desprovida.[3]”

Cabe ressaltar que a progressividade do IPTU em razão do valor do imóvel cumpre a mesma obrigação dos demais tributos arrecadados, o financiamento da máquina municipal. Ou seja, não terá outro destino além dos já definidos sobre a aplicação dos recursos financeiros do município bem como o financiamento das necessidades publicas. Essa alíquota diferenciada terá a mesma aplicação que os demais impostos e retornarão a sociedade em forma de benefícios, sendo possível o contribuinte verificar onde está sendo aplicado.

Assim, o IPTU progressivo em razão do imóvel, além de um instrumento legal de isonomia tributária, se tornou um instrumento da política tributaria municipal contribuindo com a função de estabilizar as diferenças entre os preços, produtos, salários e demais situações que afetam a população de um determinado município.  

Conclusão

Em virtude dos conhecimentos apresentados até aqui, pode-se compreender que para uma boa administração das finanças de um Município – enquanto ente federativo e auto-organizado – é necessário que o gestor municipal tenha em mente que uma boa gestão tributária, para que haja uma administração de qualidade dos recursos captados através da arrecadação é essencial que haja uma política tributária em âmbito municipal.

Não pode o gestor se satisfazer dos termos de organização básica, mas criar através de uma unidade de gestão tributária pautada em atividades norteadoras a utilização de ferramentas já existentes no Município, para que haja uma melhor aplicação da política tributária neste ente federativo. Pois, deve-se levar em consideração a pauta de que a população do município é a primeira que verifica a utilização dos recursos captados.

Logo, usar dos impostos municipais se faz necessário ao passo em que há possibilidade de melhor administração e, principalmente, dos princípios que regem a Constituição Federal de 1988. Assim, não pode apenas se pensar em impostos como algo que doa no bolso do cidadão, mas como algo que reconstrói uma cidade, financia os gastos públicos cumprindo o papel de maquina estatal. De semelhante modo, usar dos impostos municipais conjuntamente com princípios como o da capacidade econômica é garantir que a igualdade seja respeitada, não havendo ultrapassagem de limites constitucionais.

Assim, diante do exposto o IPTU progressivo em razão do valor do imóvel pode ser utilizado como um dos instrumentos de política tributária para que haja uma melhor percepção dos recursos captados, além é claro de permitir que a função estabilizadora aplicada ao Município seja efetivada. Garante, de forma prática, que haja uma igualdade de condições entre os contribuintes além de melhorar a condução da gestão tributária municipal.

Por todos esses aspectos, tem-se como resultado desta pesquisa que o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbano progressivo em razão do valor do imóvel, além de ser um instrumento legal, é uma espécie de termômetro para o gestor municipal sobre as classes sociais existentes no Município, atuando como forma desvincula de financiamento dos programas de governo e sua acessibilidade nas formas de arrecadação para o orçamento.

De tal sorte, pode-se ainda afirmar que muito mais do que um instrumento de política tributária integrante na gestão tributaria é um instrumento de combate a desigualdade entre contribuintes, ao ponto que se pode tributar com maiores alíquotas aqueles que têm condição de pagar valores mais altos referentes a sua capacidade econômica, enquanto que aqueles que não podem pagar alíquotas maiores são identificados e atingidos pelas alíquotas menores.

Referências

BAHIA, Flavia. Direito Constitucional. 4. Ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Editora JusPodivm, 2020.

BIANCATO, Beatriz. Noções de Direito Tributário Municipal: um guia da teoria à prática. São Paulo: Editora Dialética, 2016.

DEODATO, Alberto. Manual de ciência das finanças. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1952.

FRANCISCO, Ronaldo Vieira; GOLDFINGER, Fábio Ianni. Direito Urbanístico conforme o novo CPC. 2. Ed. Salvador: Editora JusPodvm, 2017.

HARADA, Kiyoshi. Orçamento anual: contradições. Revista Tributária e de Finanças Públicas. n. 62. São Paulo: RT, 2005.

HOMSY, Nelson Chalfun. Finanças e gestão tributária. Indaial: Uniasselvi, 2011.

--------------------------------. Economia no setor público. Indaial: Uniasselvi, 2017.

LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 8. Ed. rev. ampl. e atual. Salvador: Editora JusPODIVM, 2019.

MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 11. Ed. São Paulo: Saraiva: 2016.

MORAIS, Pedro Queiroz. IPTU: a extrafiscalidade do imposto e a função social da propriedade urbana. São Paulo: Editora Dialética, 2022.

PAULSEN, Leandro. Impostos federais, estaduais e municipais. 11. Ed. São Paulo: Saraiva Educações, 2018.

PONTALTI, Mateus. Direito Tributário: dizer o direito. Salvador: Editora JusPodivm, 2020.

TJ-RS – AC: 70035717867 RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Data de Julgamento: 21/07/2010, Vigésima Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 02/08/010. Disponível em < https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/909916786/apelacao-civel-ac-70035717867-rs> Acesso em 22/07/2021 às 17:04h